Что такое дисквалификация в административном правонарушении
Что такое дисквалификация в административном правонарушении
(в ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 160-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области технического осмотра транспортных средств, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.
(в ред. Федеральных законов от 06.12.2011 N 413-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, от 02.07.2013 N 186-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ, от 28.05.2017 N 100-ФЗ, от 27.12.2018 N 510-ФЗ, от 18.03.2019 N 26-ФЗ, от 26.07.2019 N 219-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
(в ред. Федеральных законов от 06.12.2011 N 413-ФЗ, от 28.07.2012 N 133-ФЗ, от 02.07.2013 N 186-ФЗ, от 25.11.2013 N 317-ФЗ, от 28.05.2017 N 100-ФЗ, от 27.12.2018 N 510-ФЗ, от 18.03.2019 N 26-ФЗ, от 26.07.2019 N 219-ФЗ)
К кому и за что применяется дисквалификация, как вид административного наказания?
Дисквалификация, как вид административного наказания, заключается в установлении временного запрета занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Указанное ограничение устанавливается в качестве санкции за нарушение регламентированных правил, утвержденных на законодательном уровне. В этом материале рассмотрим, как происходит назначение и исполнение данной санкции.
Что это такое
Для определенных должностей и видов деятельности устанавливается особый состав требований и правил, нарушение которых имеет повышенную общественную опасность. Чтобы наказать гражданина или должностное лицо за нарушение указанных правил, а также предотвратить повторные проступки, в 2009 году законодателем была введена статья 3.11 КоАП РФ. Дисквалификация, как административная санкция, заключается в следующих правовых последствиях:
На кого распространяется дисквалификация
В ст. 3.11 КоАП РФ зафиксированы категории должностей и видов деятельности, по которым может применяться режим дисквалификации:
Для должностей государственной или муниципальной службы существуют специальные реестры, утверждаемые органами власти. Дисквалификационный запрет распространяется на должности, указанные в таком реестре или перечне. Если в государственном или муниципальном учреждении существует штатная должность, не включенная в указанный реестр, дисквалификация на нее не распространяется.
Как назначается санкция
Основанием для введения режима дисквалификации является постановление по административному делу. Назначение указанной санкции входит в исключительную компетенцию суда – иные ведомства не обладают полномочиями по дисквалификации. Процедура привлечения к ответственности выглядит следующим образом:
Судебное постановление может быть обжаловано правонарушителем в течение семи суток с момента получения копии документа. Пока не истек указанный срок на обжалование, либо пока жалоба не рассмотрена по существу в вышестоящей инстанции, наказание не вступает в силу.
Типичный пример дисквалификации связан с ненадлежащим исполнением организационно-распорядительных или хозяйственных функций в государственном учреждении. Если должностное лицо, в полномочия которого входило обеспечение правил охраны труда, допустило административное правонарушение, дополнительной санкцией может назначаться дисквалификация – запрет на занятие указанной должности.
Срок действия санкции
В статье 3.11 КоАП РФ регламентирован минимальный и максимальный период дисквалификации, который может грозить правонарушителю – санкция устанавливается на срок от 6 месяцев до 3 лет. Конкретный размер санкции определит суд, однако выйти за пределы статьи КоАП РФ, по которой рассматривается правонарушение, нельзя. Например, если за проступок грозит не более полутора лет дисквалификации, суд не может произвольно увеличить этот срок до трех лет.
Как исполняется
Правила исполнения данного вида санкций зафиксированы в ст. 32.11 КоАП РФ. Выделим наиболее важные моменты, которые связаны с реализацией наказания в виде дисквалификации:
Копия постановления также направляется приставам сразу после вступления документа в силу.
Последствия дисквалификации
Запрет на занятие определенных должностей или осуществление деятельности должен исполняться в течение всего срока санкции. Чтобы избежать злоупотреблений или умышленных нарушений режима наказания, предусмотрено ведение федерального реестра дисквалифицированных лиц. Применение этой базы данных имеет следующие особенности:
Последствия включения в федеральный реестр дисквалифицированных лиц могут наступать не только для правонарушителя, но и для работодателей.
Статья 3.11. Дисквалификация
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ статья 3.11 настоящего Кодекса изложена в новой редакции, вступающей в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона
Статья 3.11. Дисквалификация
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 3.11 КоАП РФ
Информация об изменениях:
1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области технического осмотра транспортных средств, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.
2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
Информация об изменениях:
Статья 3.11. Дисквалификация
1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области технического осмотра транспортных средств, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность, либо осуществлять деятельность в области управления многоквартирными домами. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.
2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
Комментарий к ст. 3.11 КоАП
Институт дисквалификации в настоящее время находит все более широкое распространение, так, инициировано применение данной меры в отношении должностных лиц организаций за непредставление, пропуск срока представления или представление заведомо ложных сведений, носящих обязательный характер, в налоговые органы, за фиктивное банкротство и т.д. (см., например: ФЗ от 19 декабря 2005 года N 161-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях»).
Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена возможность дисквалификации за следующие правонарушения:
— нарушение законодательства о труде и об охране труда (статья 5.27);
— фиктивное или преднамеренное банкротство (статья 14.12);
— неправомерные действия при банкротстве (статья 14.13);
— ненадлежащее управление юридическим лицом (статья 14.21);
— совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (статья 14.22);
— нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц (часть 4 статьи 14.25).
4. Административная ответственность за осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом установлена ст. 14.23 КоАП.
Порядок исполнения постановления о дисквалификации определен ст. 32.11 КоАП (см. комментарий).
Судебная практика по статье 3.11 КоАП
Согласно части 1 статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы, а также занимать руководящие должности в органах управления юридического лица.
Согласно части 1 статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы, а также занимать руководящие должности в органах управления юридического лица.
Согласно части 1 статьи 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении на будущее физического лица права замещать определенную должность. Следовательно, значение имеет наличие статуса должностного лица у гражданина на момент совершения им административного правонарушения, а последующее прекращение указанного статуса не влияет на возможность его привлечения к административной ответственности.
Дисквалификация руководителя как административное наказание
В последнее время участились случаи привлечения должностных лиц к административной ответственности в виде дисквалификации. Это новая попытка законодателя повысить эффективность административной ответственности, цель которой – уменьшение количества правонарушений в сфере экономики, поскольку прежние виды административного наказания оказались недостаточно эффективны.
В целом составы нарушений, для которых установлена данная санкция, немногочисленны, однако по степени общественной опасности они зачастую граничат с преступлениями, отсюда и столь строгое наказание.
Практика показывает, что дисквалификация как вид административной ответственности пока используется не очень часто. При этом в большинстве случаев суды применяют ее по делам о невыполнении или ненадлежащем выполнении в установленный срок законного предписания органа регионального государственного жилищного надзора, осуществляющего в том числе лицензионный контроль в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, об устранении нарушений лицензионных требований – по ч. 24 ст. 19.5 КоАП.
Мы проанализировали дела о нарушении норм трудового законодательства и законодательства о банкротстве за 2016–2019 гг. Данный выбор продиктован тем, что руководителю крайне важно соблюдать нормы трудового законодательства вследствие не только социальной значимости общественных отношений в сфере труда, но и сложившейся в результате принятия мер по предотвращению распространения пандемии COVID-19 обстановки с соблюдением трудовых прав работников. Закрытие организаций или приостановление их работы, сокращение персонала, простои, переводы на удаленную работу, функционирование некоторых предприятий в период объявленных президентом нерабочих дней, сокращение зарплат, неоплачиваемые отпуска и т.д. могут с высокой степенью вероятности повлечь увеличение количества жалоб на нарушения трудового законодательства в государственные инспекции труда, а также в прокуратуру и суды.
Отдельно отмечу, что прекращение трудовых отношений с руководителем предприятия, осуществлявшим организационно-распорядительные функции, не исключает возможность возбуждения производства по делу об административном правонарушении в отношении этого лица и привлечения его к ответственности.
Наказание в виде дисквалификации предусмотрено широким перечнем положений КоАП РФ. В частности, она может быть назначена за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27), незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53), нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 5.63); нарушение установленных законодательством о физкультуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним (ст. 6.18), нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (ст. 7.23.3), нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6), ограничение конкуренции органами власти и местного самоуправления (ст. 14.9), фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12), нарушение законодательства о госрегистрации юрлиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25), незаконное получение или предоставление кредитного отчета (ст. 14.29) и т.д.
Дисквалификация заключается в лишении права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления общества, входить в совет директоров (наблюдательный совет), вести предпринимательскую деятельность по управлению юрлицом, а также управлять организацией в иных случаях (ст. 3.11 КоАП РФ). Часть 3 данной статьи содержит список субъектов ответственности в виде дисквалификации. Так, могут быть дисквалифицированы:
В соответствии с ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ за нарушения, влекущие дисквалификацию, лицо может быть привлечено к ответственности не позднее года со дня совершения правонарушения, а при длящемся административном правонарушении – не позднее года со дня его обнаружения.
Дисквалификация за нарушение трудового законодательства
Организационно-распорядительные функции включают руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям относятся, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организации, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении зарплаты, премий, контроль движения материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.
Среди наиболее частых нарушений норм трудового законодательства можно выделить:
Важно учитывать, что руководитель, ранее привлеченный к ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27) в одной организации, а затем в течение того же года совершивший аналогичное нарушение в другой организации, будучи ее руководителем, может быть привлечен к ответственности на основании ч. 2 ст. 5.27 и дисквалифицирован.
Исходя из анализа судебной практики, наиболее часто основаниями для наступления ответственности в виде дисквалификации выступают (следует иметь в виду, что для привлечения к ответственности суду необходима совокупность условий):
Неправомерные действия при банкротстве
Норма ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ предусматривает возможность дисквалификации при повторном нарушении обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Объективной стороной правонарушения является неисполнение, в том числе арбитражным управляющим, обязанностей, предусмотренных Законом о банкротстве и входящими в систему законодательства о несостоятельности (банкротстве) нормативными правовыми актами.
Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении конкурсного управляющего к исполнению его публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения правил, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве).
Исходя из анализа судебной практики, основаниями для дисквалификации по ч. 3.1 ст. 14.13 КоАП РФ являются:
Регулирующий орган недостаточно, на мой взгляд, использует такой повод к возбуждению дела об административном правонарушении, как непосредственное обнаружение уполномоченными должностными лицами убедительных данных, указывающих на наличие события правонарушения, допускает процедурные нарушения при составлении протокола, не устанавливает наличие фактов, которые могут быть квалифицированы как обстоятельства, отягчающие и смягчающие ответственность.
Последствия дисквалификации
Дисквалификация относится к кругу длящихся административных санкций и устанавливается на срок от 6 месяцев до 3 лет. Правом назначать данный вид наказания, применяемого только в качестве основного, обладают исключительно судьи.
Постановление о дисквалификации исполняется немедленно. Данные виновного заносятся в реестр дисквалифицированных лиц. Эти сведения открыты для ознакомления на сайте ФНС России. Можно также воспользоваться сервисом ФНС «Прозрачный бизнес». Данные сведения предоставляются желающим и в виде справки или выписки платно.
Постановление о дисквалификации руководителя организации исполняется путем прекращения с ним трудового договора (контракта) (п. 10 ст. 77, п. 8 ст. 83 ТК РФ; ч. 2 ст. 32.11 КоАП РФ). Запись в трудовой книжке дисквалифицированного руководителя должна выглядеть следующим образом: «Уволен в связи с дисквалификацией (административным наказанием), исключающей возможность исполнения обязанностей по трудовому договору, пункт 8 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации». Увольнение производится, если директора невозможно перевести на другую работу в данной организации (ст. 83 ТК РФ). Если в будущем дисквалифицированное лицо заключит трудовой договор, предусматривающий исполнение обязанностей руководителя организации, он будет признан ничтожным.
Если дисквалифицированное лицо в течение срока дисквалификации ведет деятельность по управлению организацией на прежней работе либо на новом месте, то в соответствии со ст. 14.23 КоАП РФ руководителю грозит штраф в размере 5000 руб.
В связи с этим во избежание негативных для организации последствий, в том числе признания недействительными в силу ничтожности всех юридически значимых действий, совершенных в период руководства дисквалифицированным руководителем, рекомендуем не затягивать с расторжением трудового договора с недобросовестным руководителем. При оформлении трудовых отношений с новым представителем исполнительного органа советуем запрашивать соответствующую информацию в реестре дисквалифицированных лиц.
Кроме того, остается открытым вопрос о контроле за дисквалифицированным лицом (отдельные полномочия за каким-либо органом не закреплены), что является слабым звеном для обнаружения неправомерных действий с его стороны.
Для арбитражного управляющего дисквалификация влечет отстранение на основании ходатайства СРО арбитражных управляющих (п. 1 ст. 145, п. 3 ст. 20.4 Закона о банкротстве). В течение трех рабочих дней с даты получения вступившего в силу решения суда о дисквалификации арбитражного управляющего ФНС уведомляет об этом СРО, членом которой является управляющий. Та, в свою очередь, в течение трех дней с даты получения уведомления обязана направить в арбитражный суд, утвердивший арбитражного управляющего в деле о банкротстве, ходатайство о его отстранении от исполнения возложенных на него обязанностей.
Отстранение арбитражного управляющего, к которому применено административное наказание в виде дисквалификации, от исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве и утверждение нового управляющего осуществляются арбитражным судом не позднее дня, следующего после дня принятия ходатайства СРО, без вызова лиц, участвующих в деле о банкротстве (п. 3 ст. 20.4 Закона о банкротстве).
Срок действия такого решения составляет год с даты принятия уполномоченным органом решения о неучете СРО, а в случае привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности в форме дисквалификации на срок менее года – три месяца с даты принятия уполномоченным органом решения о неучете СРО.
В заключение хотелось бы отметить, что количество административных правонарушений, за которые предусмотрено наказание в виде дисквалификации, постоянно увеличивается. Тем не менее расширения практики применения дисквалификации не происходит. Дисквалификация как безальтернативное наказание предусмотрена лишь в некоторых статьях КоАП РФ и чаще всего используется как альтернатива штрафу. Причиной этого является низкая эффективность применения данной меры ответственности и сложности при осуществлении контроля за ее исполнением. Однако если сравнивать последствия от применения штрафа и от дисквалификации, то от последней они гораздо более серьезные. Тем не менее как вид административного взыскания дисквалификация, на мой взгляд, имеет положительное значение для предотвращения нарушений должностными лицами требований законодательства – в частности, о труде и о банкротстве.
1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
2 Причины привлечения были выявлены на основании анализа следующих судебных актов: Постановления ВС РФ от 29 января 2016 г. № 20-АД16-1; Постановления ВС Республики Саха (Якутия) от 14 марта 2019 г. № 4а-19-19; Постановления Московского городского суда от 12 февраля 2015 г. № 4а-4062/14; Постановления ВС Республики Татарстан № 4а-486м; Постановления Ставропольского краевого суда от 9 января 2018 г. № 4а-72/2018.
3 Анализ проведен на основании судебных актов: определений ВС РФ от 21 марта 2019 г. № 304-ЭС19-1171, Московского городского суда от 28 февраля 2019 г. № 4г/1-1904; Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2019 г. по делу № А43-43733/2018.
4 Часть 1 ст. 32.11 КоАП РФ; Постановление 13 ААС от 10 февраля 2011 г. по делу № А26-7335/2010.
5 Статья 183 ГК РФ, п. 1 и 2 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 октября 2000 г. № 57 «О некоторых вопросах практики применения статьи 183 Гражданского кодекса Российской Федерации».
6 Пункт 1.2 Регламента ФНС России, утвержденного Приказом ФНС России от 17 февраля 2014 г. № ММВ-7-7/53@; п. 5.5.13 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506.
7 Порядок выбора органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам, СРО арбитражных управляющих при подаче в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 19 октября 2007 г. № 351.
8 См., например, Письмо ФНС от 16 августа 2017 г. № СА-4-18/16163@.