Что такое бюджетная эффективность
Бюджетная эффективность
Бюджетная эффективность — относительный показатель эффекта для бюджета в результате осуществления государственной функции, реализации программы, инвестиционного проекта, определяемый как отношение полученного бюджетом результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение.
Бюджетная эффективность оценивается по требованию органов государственного и/или регионального управления. В соответствии с этими требованиями может определяться бюджетная эффективность для бюджетов различных уровней или консолидированного бюджета. Показатели бюджетной эффективности рассчитываются на основании определения потока бюджетных средств.
Задача повышения бюджетной эффективности решается в рамках процедур бюджетирования, ориентированного на результат. [1]
Содержание
Потоки денежных средств для расчета бюджетной эффективности
К притокам средств для расчета бюджетной эффективности относятся:
К оттокам бюджетных средств относятся:
Отдельно рекомендуется учитывать:
Оттоки при этом отсутствуют. Дополнительным притоком служит плата за гарантии.
При оценке эффективности проекта с учетом факторов неопределенности в отток включаются выплаты по гарантиям при наступлении страховых случаев. [2]
Учет затрат и выгод общества
При оценке бюджетной эффективности проекта учитываются также изменения доходов и расходов бюджетных средств, обусловленные влиянием проекта на сторонние предприятия и население, если проект оказывает на них влияние, в том числе:
По проектам, предусматривающим создание новых рабочих мест в регионах с высоким уровнем безработицы, в притоке бюджетных средств учитывается экономия капиталовложений из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации на выплату соответствующих пособий.
Показатели бюджетной эффективности
Основным показателем бюджетной эффективности является чистый дисконтированный доход бюджета (ЧДДб). При наличии бюджетных оттоков возможно определение внутренней нормы доходности (ВНД) бюджета. В случае предоставления государственных гарантий для анализа и отбора независимых проектов при заданной суммарной величине гарантий, наряду с ЧДДб существенную роль может играть также индекс доходности гарантий (ИДГ) — отношение ЧДДб к величине гарантий (в случае необходимости — дисконтированной).
Методы оценки бюджетной эффективности
Бюджетная эффективность может оцениваться в рамках процедур оценки регулирующего воздействия либо финансово-экономического обоснования. Как в первом, так и во втором случаях используется метод дисконтированных денежных потоков применительно к бюджету.
Методика оценки бюджетной эффективности проекта
Когда мы говорим об эффективности инвестиционного проекта, априори закладывается коммерческая логика в нахождении эффектов и выгод от его реализации. Обычно из поля зрения упускается вопрос общественной пользы выполняемых инвестиций, независимо от того, участвует государство в содействии проекту или нет. Понимание и расчет бюджетной эффективности инвестиционного проекта тесно связаны с понятиями его коммерческой и общественной эффективности.
Содержание общественных и бюджетных эффектов в проекте
Так бывает, что некоторые инвестиционные проекты не являются коммерчески выгодными для бизнеса. То есть они не могут дать частным инвесторам привычной для них прибыльности. При этом проекты общественно полезны и, следовательно, эффективны, только они имеют особую форму полезности. Что же тогда может послужить экономическим обоснованием для государственной поддержки такого рода проектов, если у частных инвесторов нет достаточной заинтересованности в финансировании?
Для государства важно найти «точки опоры» для обоснования своего выгодного с позиции общественной значимости участия в поддержке инвестиционного проекта. Под ними мы понимаем факторы, включающие некие перераспределительные и косвенные эффекты. Данные обстоятельства эффективности проектов государство может учесть, принимая решение участвовать в дополнении и корректировке денежных потоков. Учитывать также следует внешние общественные потери и выгоды от проекта.
Последние названные эффекты, как правило, не принимаются в расчет в условиях рыночного регулирования, но имеют существенное влияние. К отрицательным эффектам, в частности, относится ухудшение экологической безопасности и состояния природы, а к положительным – результаты совместных образовательных проектов. Косвенные эффекты возникают за пределами инвестиционного проекта, хотя и учитываются в рыночном взаимодействии. В качестве таких обстоятельств выступают различные искажения коммерческих оценок общественной стоимости ресурсов и производимых продуктов. Государство не всегда реализует взвешенную политику в сфере экспортных пошлин и субсидий, что влечет ряд искажений.
Оценка общественной эффективности проектной реализации существенное значение придает и перераспределительным эффектам. Их следует исключать из издержек или выгод проекта, в зависимости от направленности. К ним относятся:
Общественно значимые проекты должны быть в центре внимания государства, а те их них, которые соответствуют стратегии развития государственных институтов, подлежат оценке на предмет бюджетной эффективности. Данная оценка опирается на ключевой показатель – NPV расходуемого бюджета. Наличие оттоков и поступлений бюджетных средств в учитываемых формах позволяет определить IRR и PI бюджета.
Показатели бюджетной эффективности
Для начала следует определиться, с каким уровнем бюджетной активности участия в инвестиционном проекте мы имеем дело. Оценка зависит от уровня государственного или муниципального бюджета, привлекаемого к участию. Кроме того, бюджетная эффективность распространяется на расчеты консолидированного бюджета субъектов, разноуровневых бюджетов и бюджета, учитывающего внебюджетные фонды. К примеру, оценка производится на уровне регионального правительства социально значимого проекта. Рассмотрению подвергаются следующие бюджетные эффекты:
Методические различия, вне зависимости от уровня бюджета и вида участия, как правило, незначительные. Однако есть некоторые сложности с вычленением данных о потоках денежных средств из бюджетных расчетов. За основу рассматриваемой методики взят реальный пример рекомендаций по расчету бюджетной эффективности с использованием средств города Москвы (Распоряжение ПМ за № 838-РП от 29.04.2004 года). В методике избраны две формы расхода бюджета: бюджетные кредиты и бюджетные субсидии. Акцентно рассматриваются инвестиции, связанные с использованием инструментов фондового рынка (облигационные займы). Для расчета чистого дисконтированного дохода бюджета рассматривается формула притоков денежных средств.
В настоящем примере представлена локальная оценка поступлений в бюджет от инвестиционного проекта. В общей практике состав бюджетных притоков денежных средств может быть несколько шире. Далее представлен список возможных притоков для расчета эффективности.
Оттоки бюджетных средств в связи с проектными расходами также имеют типовой перечень, который включает следующие выбытия денег по направлениям.
Вполне естественно, что списки притоков и оттоков средств из бюджета являются примерными. Оценка эффективности конкретного проекта потребует их уточнения. Надо помнить, что от структуры этих списков будет зависеть и состав показателей бюджетной оценки. Например, предоставление государственных инвестиционных гарантий повлечет использование индекса гарантийной доходности (отношение NPV бюджета к гарантийным объемам). Вернемся к методическому примеру Московского правительства. В завершение приводятся основные формулы методики.
Что-то странное происходит, но спустя более 30 лет с момента начала Перестройки я до сих пор не верю, что в России состоятелен обыкновенный капитализм. Спрашивается, почему? Потому что семьдесят лет одного тренда развития не могут бесследно пройти не только для нашей страны, но и для всего мира. Достаточно вспомнить «скандинавскую модель социальной направленности рыночной экономики». Она признана успешной репликой с ряда концепций устройства производственных и общественных отношений в СССР.
Именно поэтому, на мой взгляд, перспективна идея государственно-частного партнерства в различных формах, и не только в той, что прописана в законе № 224-ФЗ от 13.07.2015 г. Нужно искать механизмы, и, может быть, пора перестать брать у Запада собственные забытые методики, а начать вновь разрабатывать собственные, российские, уникальные. Не зря же у нас в ВУЗах столько лет выпускали миллионы экономистов и юристов. Главное состоит в том, чтобы создать государственную стратегию, всенародно принять ее, выделить общественные акценты и воплотить партнерские отношения между бизнесом и государством к взаимной выгоде общества и предпринимательской инициативы.
Что такое бюджетная эффективность
8.1. Общие положения
Бюджетная эффективность оценивается по требованию органов государственного и / или регионального управления. В соответствии с этими требованиями может определяться бюджетная эффективность для бюджетов различных уровней или консолидированного бюджета. Показатели бюджетной эффективности рассчитываются на основании определения потока бюджетных средств.
К притокам средств для расчета бюджетной эффективности относятся :
Приведенный список притоков и оттоков не является исчерпывающим, а может пополняться в связи с конкретными условиями.
— притоки от налогов, акцизов, пошлин, сборов и отчислений во внебюджетные фонды, установленных действующим законодательством;
— доходы от лицензирования, конкурсов и тендеров на разведку, строительство и эксплуатацию объектов, предусмотренных проектом;
— платежи в погашение кредитов, выданных из соответствующего бюджета участникам проекта;
— платежи в погашение налоговых кредитов (при «налоговых каникулах»);
— комиссионные платежи Минфину РФ за сопровождение иностранных кредитов (в доходах федерального бюджета);
— дивиденды по принадлежащим региону или государству акциям и другим ценным бумагам, выпущенным в связи с реализацией ИП.
К оттокам бюджетных средств относятся:
— предоставление бюджетных (в частности, государственных) ресурсов на условиях закрепления в собственности соответствующего органа управления (в частности, в федеральной государственной собственности) части акций акционерного общества, создаваемого для осуществления ИП;
— предоставление бюджетных ресурсов в виде инвестиционного кредита;
— предоставление бюджетных средств на безвозмездной основе (субсидирование);
— бюджетные дотации, связанные с проведением определенной ценовой политики и обеспечением соблюдения определенных социальных приоритетов.
Отдельно рекомендуется учитывать:
— налоговые льготы, отражающиеся в уменьшении поступлений от налогов и сборов. В этом случае оттоков также не возникает, но уменьшаются притоки;
— государственные гарантии займов и инвестиционных рисков. Оттоки при этом отсутствуют. Дополнительным притоком служит плата за гарантии. При оценке эффективности проекта с учетом факторов неопределенности в отток включаются выплаты по гарантиям при наступлении страховых случаев (см. п. 10.6).
При оценке бюджетной эффективности проекта учитываются также изменения доходов и расходов бюджетных средств, обусловленные влиянием проекта на сторонние предприятия и население, если проект оказывает на них влияние, в том числе:
— прямое финансирование предприятий, участвующих в реализации ИП;
— изменение налоговых поступлений от предприятий, деятельность которых улучшается или ухудшается в результате реализации ИП;
— выплаты пособий лицам, остающимся без работы в связи с реализацией проекта (в том числе при использовании импортного оборудования и материалов вместо аналогичных отечественных);
— выделение из бюджета средств для переселения и трудоустройства граждан в случаях, предусмотренных проектом.
По проектам, предусматривающим создание новых рабочих мест в регионах с высоким уровнем безработицы, в притоке бюджетных средств учитывается экономия капиталовложений из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации на выплату соответствующих пособий.
Когда разговор заходит об эффективности инвестиционных проектов, то априори за основу берется коммерческая логика, которая ищет выгоды от их реализации. Но при этом из поля зрения зачастую упускается возможная общественная польза. Как это исправить? Чтобы получить более полное представление о результате осуществленных проектов, было введено такое понятие, как бюджетная эффективность.
Общая информация
Не все инвестиционные проекты коммерчески выгодны для бизнеса. Часть из них при этом является общественно полезными. Показатели бюджетной эффективности используются для сравнения этих двух моментов и принятия решения, необходимо ли реализовывать проект. Самая лучшая ситуация – это когда он и полезен, и выгоден. Но так бывает не всегда. И очень часто приходится иметь дело с полезными проектами, которые, тем не менее, не являются прибыльными. Что делать в таких случаях? На помощь приходит сопоставление. То есть оценивается, имеет ли смысл вкладываться во что-то, стоит ли общественный эффект потраченных средств? Для государства ответ на этот вопрос является важным, когда рассматривается обоснование для поддержки определенного проекта. Во внимание берутся факторы, что дают определенные косвенные и перераспределительные эффекты. Причем это относится как к положительным, так и к отрицательным моментам. Часто факторы не учитывают рынок, но имеют существенное общее влияние.
Давайте рассмотрим небольшие примеры для каждой группы. В качестве положительных эффектов можно привести результаты образовательных проектов (нужно убирать за собой после того, как побывал на природе; как делать массаж сердца; личная гигиена). К отрицательным можно причислить ухудшение состояния природы и экологической безопасности. Косвенные эффекты – это те, что возникают за пределами осуществляемого проекта, пускай даже и с учетом рыночного взаимодействия. Например, искажение коммерческих оценок от общественной стоимости производимых продуктов и ресурсов. А это уже может привести к проблемам при формировании результирующего отчета (например, властью перед избирателями или другими инвесторами).
Как еще проводится оценка бюджетной эффективности?
Особенное внимание уделяется также перераспределительному эффекту. Они влияют на издержки и выгоды проекта. Все зависит от его направленности. В качестве примера можно привести:
Проекты, обладающие значительной общественной важностью, должны пребывать в центре внимания государства. Особенно необходимо отметить те из них, что соответствуют реализовываемой стратегии развития государственных институтов. Они должны обеспечиваться первостепенным вниманием. Но не следует забывать про эффективность бюджетных расходов. А как посмотреть на их результативность? Для этого необходимы показатели. Чему необходимо уделить внимание?
О показателях
В первую очередь необходимо определиться с тем, какой уровень бюджетной активности наблюдается для конкретного проекта. Выбор здесь небольшой. Может быть государственный, региональный и муниципальный бюджет. В первую очередь необходимо рассмотреть следующие факторы влияния:
Следует отметить, что уровень бюджета и вид участия влияет на методические различия, как правило, не значительным образом. Хотя здесь есть определенные сложности. Например, вычленение данных про потоки денежных средств, поступающих из бюджетных расчетов. Чтобы не уходить в теоретические абстракции, давайте будем использовать имеющиеся и реально применяемые документы. И в качестве таковых выберем Распоряжение ПМ от 29.04.2004 года № 838-РП. В этой методике рассматривается две формы расходов бюджета: кредиты и субсидии. Особенно рассматриваются в ней инвестиции, которые были совершены с использованием облигационных займов.
Чтобы рассчитать чистый дисконтированный доход рассматривалась весьма большая формула притоков денежных средств. А именно – сумма налога на прибыль, пошлин и сборов, арендной платы за землю и помещения, дивидендов (для тех лет, что подлежат перечислению согласно бизнес-плану), акцизов, а также платежи для погашения кредитов (но не всех). Хотя, следует отметить, что это в большем мере относится к локальной оценке поступлений. В общей практике распространена ситуация, когда состав несколько шире.
И это все?
Далеко не так. Кроме уже перечисленного, имеется типовой перечень оттоков бюджетных средств. Он схож с только что рассмотренным. А как же оценка бюджетной эффективности? Для конкретных проектов осуществляется ее уточнение. Следует помнить, что от структуры этих двух списков будет зависеть и состав используемых показателей. Например, если государство дало слово об обеспечении проекта, то будет применим индекс гарантийной доходности. Для расчетов показателей используются определенные, конкретные формулы.
Существенное влияние при этом оказывает закон № 224-ФЗ от 13.07.2015 г. Следует отметить, что у него есть довольно много критиков. Например, если затрагивать повышение эффективности бюджетных средств, то часто можно услышать мнение, что не нужно перебирать вслепую разработки из других стран. Необходимо ориентироваться на те условия и ситуацию, что существует у нас. Благо, сделать это не так уж и сложно, ведь в РФ с момента перестройки было выпущено миллионы юристов и экономистов, для которых оформить правильно все это не должно быть проблематичным. Имея такое множество кадров, несложно найти профессионалов своего дела, которые смогут выделить общественные акценты и улучшить эффективность бюджетных расходов посредством правовых и административных улучшений. Ведь если частный сектор с чем-то хорошо справляется, то зачем ему мешать?
О расходах и доходах
Бюджетная эффективность, если ее изучить более внимательно, не является чем-то целостным. При простейшем рассмотрении видно, что она формируется из доходов и расходов. Под первую категорию подпадают:
Расходов, следует отметить, будет побольше. Список в данном случае выглядит таким образом:
Это краткий перечень, который может меняться зависимо от определенных индивидуальных особенностей.
О бюджетных учреждениях
Когда разговор заходит о проектах, то на ум приходит реализация чего-то масштабного. Но это не всегда так. Может быть проект осовременивания родильного дома или создание отделения для недоношенных детишек. И в связи с этим становится актуальным эффективность бюджетного учреждения. Как оценивать результативность в сложных ситуациях, хотя бы с тем же родильным домом? Ведь если просто было проведено обучение и/или повышение квалификации, то это не обязательно значит, что ситуация улучшилась. Ведь может сыграть свою роль халатное отношение со стороны персонала к своим обязанностям. И тут уж, сколько новейшего оборудования не закупай, сколько обучения не проводи, если недоношенных детишек сразу будут списывать со счетов и не дадут шанса на жизнь, подключив к спасительным машинам, ситуация не поменяется. И эффективность бюджетных средств, выделенных на их спасение, будет, как говорят математики, стремиться к нулю.
Поэтому, при отслеживании результата, необходимо брать во внимание не только коммерческий, но и общественный фактор. Необходимо помнить, что, согласно Конституции, человеческая жизнь является наивысшей ценностью. Причем под этим понимается не только возможность функционировать, но и чтобы это происходило в достойных условиях. Комфорта никто не обещает, но относиться к человеку как отбросу никто не имеет права. Это одна из плоскостей для повышения эффективности бюджетных расходов. Хотя далеко не единая.
Как можно поспособствовать повышению бюджетной эффективности?
Этот вопрос особенно актуален в существующих кризисных условиях, когда российская экономика пребывает под давлением санкций и целого ряда иных негативных внешних факторов (например, невысокая цена на нефть). Из-за этого наблюдаются сложности с доходной частью бюджета, и приходится тратить сбережения двух последних десятилетий ужасающими темпами – всего за пару лет они просели в несколько раз. Поэтому данный вопрос актуален как никогда.
В первую очередь необходимо отметить потребность в создании условий и предпосылок для максимальной эффективности процесса управления государственными финансами. Но не следует забывать и о количественной стороне. То есть должна быть определенная совокупность результатов. И говоря про эффективность использования бюджетных средств, в первую очередь необходимо уделить внимание социальным последствиям. Не лишним будет и дооформить правовое поле, в котором приходится действовать. Так, к примеру, существует ст. 34 Бюджетного кодекса, в которой рассматривается эффективность и закреплен принцип результативности. Это хорошо, но часто встречаются жалобы на то, что понятия и определения прописаны недостаточно четко. Особенно это актуально для случаев, когда затрагивается бюджетная эффективность.
Что необходимо делать?
Предлагается сделать так, чтобы повышалась бюджетная эффективность программы, которая реализуется. Как этого сделать? В качестве одного из вариантов рекомендуют отказываться от сметного планирования. А выбор делать в пользу системы управления государственными финансами, которая работает по критериям результативности, используя множество различных форм контроля и оценки, будучи ориентированным на получение определенного эффекта. Благо, определенные подвижки в этом направлении есть. Так, в последних изменениях, принятых к бюджетному законодательству, акцент делается не на расходы, а на выполнение функций, не на контроль за тратами, а за выполнением заявленных результатов.
Полезна также тенденция расширения горизонтов планирования, когда внимание уделяется не только краткосрочной, но и среднесрочной перспективе. Посильную помощь в этом случае оказывает новая методология, что называется БОР – бюджетирование, ориентированное на результат. Так, она предусматривает распределение средств между объектами зависимо от результата. То есть сначала выделяются условно равные суммы. А затем, зависимо от полученного эффекта, происходит корректирование. Хотя на практике, конечно, внимание уделяется приоритетам и общественным ожиданиям.
Что есть сейчас?
Осуществляемая политика обеспечивает планомерный переход на более высокий качественный уровень. Бюджетные услуги сейчас финансируются по заранее определенным каналам, и все необходимые средства направляются получателям для удовлетворения существующих нужд и потребностей. Существенно облегчает ситуацию повальная компьютеризация. Использование информационных технологий позволяет иметь оперативное представление о положении дел, быстро реагировать на потребности и принимать взвешенные решения, базирующиеся на точных и свежих данных. Все это позитивно сказывается на бюджетной эффективности.
Кроме этого, продолжается реорганизация учреждений, оптимизация сети получателей средств, нормативно-целевое финансирование. Хотя есть и существенные недостатки. В первую очередь необходимо вспомнить о довольно невысоком качестве управленцев и принимаемых ими решениях. Сейчас ставка делается на то, чтобы предоставлять ответственным лицам большую свободу решений. Также осуществляется работа по тому, чтобы избежать ситуаций, когда направляет финансирование один человек, а ответственность за использование средств несет другой.
Заключение
В целом, тема бюджетной эффективности довольно интересная. И одновременно сложная. Изучить ее полностью только по теории – дело непростое. Ведь необходимо не только ознакомиться с цифрами и рассчитывать формулы, но и следить за фактическим исполнением проектов. Ибо на бумагах все может быть очень хорошо, тогда как в реальности вообще ничего не сделано. Что делать? Казалось бы, следует ужесточать контроль. Но часто результатом этого является только усугубление проблем или их выход на новый уровень. Поэтому необходимо сделать так, чтобы злоупотребления пресекались на системном уровне. Чтобы вообще не было возможности для них. А там, где это невозможно, следует обеспечить прозрачность выполнения всех операций, дабы каждый желающий мог зафиксировать злоупотребления и передать информацию о них в компетентные органы.