Что такое государственная система правовой информации
О портале
Статус Портала как источника официального опубликования правовых актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редакции Федеральных законов от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», от 25 декабря 2012 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» и статью 9-1 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», от 1 июля 2017 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной охране и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 1 мая 2019 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)», Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г. № 668 «О совершенствовании порядка опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
На «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются):
Основные направления развития Государственной системы правовой информации
Основные направления развития Государственной системы правовой информации
Волков А.А., ФСО России
Основные направления развития Государственной системы правовой информации
Позиция ФСО России в том, что на ближайшее десятилетие мы ставим перед собой задачу по развитию Государственной системы правовой информации (ГСПИ). Именно так сформулировано мероприятие в утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Исполнителем мероприятия, как уже отмечалось, определена ФСО России.
На наш взгляд, ГСПИ будет состоять из набора функциональных подсистем, каждая из которых будет представлять собой сложную самостоятельную систему, функционирующую по единым нормативно-организационным и технологическим принципам, а именно, подсистем:
информационно-правого обеспечения правотворческого процесса органов государственной власти различных уровней;
официального опубликования правовых актов в электронном виде;
ведения банков правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления на технологической основе ИПС «Законодательство России»;
хранения правовой информации в электронном виде;
доступа к официальной правовой информации.
ГСПИ может быть условно централизованной и иметь два уровня управления:
федеральный, объединяющий системы правовой информации федеральных органов государственной и исполнительной власти,
региональный, объединяющий типовые системы правовой информации органов государственной власти субъектов Российской Федерации с входящими в каждый субъект органами местного самоуправления.
Для разработки каждой из подсистем есть свои реальные предпосылки, которые сами по себе являются предметом для обсуждения и детального анализа. Очень кратко рассмотрим эти подсистемы.
Подсистема информационно-правового обеспечения правотворческого процесса органов государственной власти различных уровней.
На наш взгляд, создаваемые средства информационно-правового обеспечения правотворческого процесса должны в себя включать:
средства интеграции в электронный документооборот, обеспечивающий участникам правотворческого процесса возможность коллективной работы над проектами правовых актов, быстрого поиска необходимых документов, контроля за прохождением проектов правовых актов;
программные средства, позволяющие вести сравнительный анализ нормативных правовых актов разного уровня;
массивы правовых документов, необходимых участникам правотворческого процесса для принятия и реализации нормативных актов;
развитые средства телекоммуникаций, обеспечивающие прямой доступ к информационно-правовым ресурсам всех участников правотворчества на каждой стадии процесса;
средства комплексной информационной безопасности.
Следует отметить, что в 2010 году был завершен ряд проведенных по заказу ФСО России ОКР по созданию первой очереди перечисленных средств в интересах Аппарата Правительства Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и органов государственной власти регионов страны. Мы намерены приступить в ближайшее время к их практическому внедрению.
Создание системы официального опубликования правовых актов в электронном виде.
Идея официального опубликования правовых актов в электронном виде не нова. Начиная с 1998 года, по нашей инициативе она проходила «обкатку» публичностью. И надо признать, что в тех технологических условиях вряд ли была бы успешно реализуема. В 2008 году эта идея по заказу ФСО России была научно проработана, сформулирована и обоснована творческим коллективом под руководством В.Б. Исакова и И.Л. Бачило в рамках НИР «Официоз».
В самом сжатом виде идея выглядит следующим образом.
Должна создаваться единая система, охватывающая официально публикуемые правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных государственных органов, на территории всей страны. Конечный состав участников (субъектов) системы будет насчитывать десятки тысяч абонентов и охватывать вертикаль власти от Президента Российской Федерации до руководителя муниципального образования.
Создание этой системы позволит обеспечить официальное электронное опубликование всех видов правовых актов в соответствии с едиными требованиями, а также обеспечить беспрепятственный доступ юридических и физических лиц к любому правовому акту независимо от места нахождения пользователя, уровня и формы искомого правового акта.
На наш взгляд, в системе электронного опубликования должны быть реализованы самые жесткие требования по обеспечению достоверности публикуемых документов, а также по обеспечению комплексной информационной безопасности. ФСО России намерена применять максимально возможные средства и технологии в данных вопросах.
И это только организационно-техническая сторона вопроса. В отдельной плоскости лежат вопросы организационно-правового характера. Поэтому одна из важнейших и масштабных задач заключается в том, чтобы определить направления формирования правовой базы, т.е. разграничить предметы правового регулирования, определить их содержание и правовую форму регулирования соответствующих отношений.
Естественно, реализация этих предложений выходит далеко за рамки компетенции ФСО России, но в данном случае именно ФСО России выступает инициатором изложенных изменений, затрагивающих вплотную как систему государственного управления, так и взаимоотношения между государством и обществом.
Следует отметить, что озвученная идея давно уже выскочила за рамки ФСО России и работавшего над НИР творческого коллектива. Более того, она уже овладевает умами региональных властей. Как часто уже бывало, регионы не ждут импульсов от федерального центра и на свое разумение двигаются в данном вопросе.
Задача центра, на наш взгляд – дать органам власти типовые организационно-правовые механизмы и единые технологический и технический инструментарии.
Посему нами начато движение одновременно по трем направлениям:
проведение соответствующей ОКР;
отработка с применением имеющихся технологий обеспечения информационной безопасности практических мероприятий по официальному опубликованию в электронном виде правовых актов Президента Российской Федерации;
практическая отработка аналогичных технологий в Ленинградской области.
Основное предназначение подсистемы ведения банков правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления и подсистемы хранения правовой информации в электронном виде состоит в:
обеспечении единых технологий ведения эталонных банков органов государственной власти и местного самоуправления силами самих этих органов;
обеспечении гарантированного хранения официальных правовых актов в электронном виде (включая правовые акты федерального уровня ограниченного доступа), комментариев к ним;
обеспечении надежного хранения правовой информации в электронном виде продолжительностью не менее 50 лет;
обеспечении устойчивого функционирования дублирующего узла правовой информации и инфраструктуры государственного хранилища официальной правовой информации в электронном виде, в том числе в условиях военного времени и при чрезвычайных ситуациях.
И, наконец, подсистема доступа к официальной правовой информации должна стать единым объединяющим инструментом в рамках ГСПИ.
Наиболее перспективным и динамично развивающимся способом публичного доступа к информации является Интернет. Мы считаем, что необходимое объединение информационно-правовых ресурсов и сервисов федерального, регионального и местного уровня, негосударственного сектора, а также информации о них возможно через Официальный интернет-портал правовой информации.
Официальный интернет-портал правовой информации призван обеспечивать:
оперативный широкий и безусловно свободный доступ к государственным информационно-правовым ресурсам, а также доступ к иным информационно-правовым ресурсам;
реализацию основного способа доступа к системе официального опубликования в электронном виде;
оперативное оповещение о событиях в сфере права и в области правовой информатизации России;
возможность обратной связи с пользовательской аудиторией посредством использования интерактивных сервисов;
возможности создания, хранения и управления сайтами заинтересованных структур в области правовой информатизации;
необходимый уровень информационной безопасности.
С 28 марта с.г. Официальный интернет-портал правовой информации нами введен в постоянную эксплуатацию в сети Интернет по адресу pravo.fso.gov.ru. Нашими партнерами в рамках портала стали коллеги по правовой информатизации из негосударственного сектора.
В то же время внутренние технологические потребности ГСПИ потребуют продолжить развитие наших корпоративных защищенных систем передачи данных «Паутина» и «Атлас» с учетом перспектив перехода на использование средств единой мультисервисной сети специальной связи.
В заключении необходимо отметить следующее. Во всей ГСПИ будут действовать единые нормативные и технологические механизмы. В том числе, требования и меры информационной безопасности, включая обеспечение достоверности и целостности правовой информации с использованием электронно-цифровой подписи через инфраструктуру корпоративных удостоверяющих центров ГСПИ. Проведение единой государственной политики в ходе развития ГСПИ должно оптимизировать и унифицировать имеющиеся технологии в правовой сфере. И как следствие, укрепить правовые механизмы функционирования российского государства и общества.
Государство и правовая информация в электронном виде: состояние и перспективы
Государство и правовая информация в электронном виде: состояние и перспективы
Будаков А.С., ФСО России
Государство и правовая информация в электронном виде:
состояние и перспективы
Правовая информатизация России в современной истории страны – относительно новое направление в жизнедеятельности государства и общества. Инициатором придания импульса работам по правовой информатизации России выступило Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. 28 июня 1993 г. увидел свет Указ Президента Российской Федерации № 966, утвердивший Концепцию правовой информатизации России (далее – Концепция). Именно этот документ, оставаясь остро актуальным по нынешний день, задает основные направления реализации работ по данному направлению.
В Концепции определено, что главной целью правовой информатизации России является построение общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все регионы, органы государственной власти и местного самоуправления. По своему содержанию она должна стать автоматизированной системой информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания.
В Концепции определены основные участники создания системы:
ФСО России – головной исполнитель работ;
органы государственной власти – ответственные за формирование и сопровождение банков правовой информации.
В рамках реализации Концепции на сегодняшний день создана и успешно функционирует на всей территории страны Государственная система распространения правовых актов в электронном виде (далее – ГСРПА).
ГСРПА основана на использовании государственных и муниципальных информационно-правовых ресурсов и предназначена:
для обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов (далее – государственные органы) оперативной, официальной и достоверной правовой информацией в электронном виде;
для обеспечения государственных и муниципальных учреждений, органов местного самоуправления официальной и достоверной правовой информацией в электронном виде;
для обеспечения доступа иных организаций и физических лиц к правовым актам в электронном виде и повышения правовой культуры.
Информационной основой ГСРПА являются официальные тексты правовых актов и сведения о них, получаемые федеральными органами государственной охраны от государственных органов и органов местного самоуправления.
Технологической основой ГСРПА являются информационно-правовые системы, средства (системы) информационной безопасности и системы передачи данных (в том числе специальные и общего доступа), находящиеся в ведении федеральных органов государственной охраны, государственный Интернет-сайт правовой информации (Официальный интернет-портал правовой информации).
В ГСРПА обеспечиваются:
сбор, накопление, обработка (заполнение регистрационной карточки, содержащей основные реквизиты правового акта, формирование междокументных гипертекстовых ссылок, создание текущих редакций правового акта, кодификация правовых актов, выделение ключевых слов и другие операции), актуализация, хранение, а также централизованное распространение правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления (в том числе в страны ближнего и дальнего зарубежья);
обслуживание и поддержка интегрированного полнотекстового банка правовой информации (эталонного банка данных правовой информации), размещенного в центральном узле правовой информации;
защита информации, находящейся в специальных информационно-правовых системах, включая использование механизма электронной цифровой подписи для подтверждения целостности и достоверности правовых актов в электронном виде.
При этом в обработке правовых актов принимают участие государственные органы и органы местного самоуправления, издающие правовые акты. Например: Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации и Правовое управление Аппарата Государственной Думы.
Федеральные органы государственной охраны организуют установку и обслуживание информационно-правовых систем в государственных органах, государственных и муниципальных учреждениях, органах местного самоуправления, публичных центрах правовой информации, а также проводят обучение и оказывают консультативную помощь.
Доступ граждан к правовой информации осуществляется посредством публичных центров правовой информации и в сети Интернет.
В 1998 году по инициативе Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, ФАПСИ и Минкультуры при участии Фонда правовых реформ начаты работы по созданию сети ПЦПИ на базе общедоступных библиотек. Первый ПЦПИ создан в областной библиотеке в Смоленске, затем в Российской государственной библиотеке и Российской национальной библиотеке.
Востребованность правовой информации гражданами, заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления привели к активному росту количества ПЦПИ, значительному превышению запланированных показателей.
В последующие годы к этой работе подключились учебные заведения (сначала высшего образования, а потом и среднего), почтовые отделения.
С 2007 года создаются публичные центры доступа к российской правовой информации за рубежом на базе российских центров науки и культуры – загранпредставительств Росзарубежцентра (ныне – Россотрудничества). Они ориентированы в первую очередь на обеспечение информационно-правовых потребностей соотечественников, проживающих за рубежом, но востребованы и государственными органами и организациями, а также гражданами зарубежных стран.
Деятельность России по созданию ПЦПИ получила высокую оценку ЮНЕСКО.
Таким образом, ГСРПА сегодня это:
более 1,74 млн. правовых актов федерального и регионального уровней;
100% охват субъектов Российской Федерации;
около 10 тыс. корпоративных пользователей в государственных органах;
более 19,5 тыс. публичных центров (пунктов доступа) к правовой информации на базе общедоступных библиотек, учебных заведений, почтовых отделений и т.п. на территории Российской Федерации;
более 120 центров публичного доступа к российской правовой информации за рубежом;
круглосуточный свободный доступ к российской правовой информации в сети Интернет.
Необходимо отметить, что все вышеизложенное не подразумевает исключительной монополии ФСО России в проведении работ по правовой информатизации России.
В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» принимаемые правовые акты размещаются на официальных сайтах этих органов.
Минюстом России совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации ведутся Федеральные регистры нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Необходимо отметить и роль лидеров негосударственного сектора правовой информатизации: «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс», в том числе в обеспечении функционирования публичных центров правовой информации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что определенные практические результаты в области формирования и распространения правовой информации в электронном виде достигнуты.
Основным содержанием перехода от ГСРПА к ГСПИ должно стать использование современных информационных технологий, электронного вида документа на всех этапах: от подготовки проекта правового акта до его официального опубликования и применения как государственными органами, так и гражданами России. Данный подход полностью соответствует таким современным понятиям как «электронное государство», «электронное правительство».
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». Одним из мероприятий программы является «Развитие государственной системы правовой информации». Исполнителем мероприятия определена ФСО России.
Для успешного развития ГСПИ необходимо решить вопросы:
совершенствования нормативного регулирования различных аспектов информационно-правового обеспечения государственных органов и структур общества (в первую очередь официальности правовой информации в электронном виде);
унификации и стандартизации форм хранения, предоставления и обмена правовой информацией в электронном виде;
технологической поддержки нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе единых технологических и технических решений;
создания системы официального опубликования правовых актов в электронном виде;
развития инфраструктуры центрального узла правовой информации;
обеспечения полноты, высокого уровня достоверности, актуальности и юридической обработки фондов официальной правовой информации;
обеспечения широкого свободного доступа к официальной правовой информации.
Практические работы по развитию ГСПИ уже проводятся. В том числе:
разработаны программные комплексы информационно-правовой поддержки правотворческой деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня. При этом необходима их тесная увязка как с существующими системами Государственной Думы, так и с перспективными, например: ГАС «Законотворчество»;
разработан и введен в эксплуатацию Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.fso.gov.ru), который должен стать единым интегратором отечественного Интернет-пространства правовой информации. Мы ожидаем, что к работе Портала присоединятся многие участники правовой информатизации России, в том числе на региональном уровне.
Уже сегодня в работе портала принимают участие «Гарант», «Кодекс» и «КонсультантПлюс».
В ближайших планах находится и практическая реализация комплекса вопросов, связанных с официальным опубликованием правовых актов в электронном виде.
Мы полагаем, что ГСПИ будет состоять из набора функциональных подсистем, каждая из которых будет представлять собой сложную самостоятельную систему, функционирующую по единым нормативно-организационным и технологическим принципам, что в целом позволит обеспечить использование правовой информации в электронном виде на всех этапах ее существования, реализацию Концепции правовой информатизации России в полном объеме.
История развития правовой информатизации России
История развития правовой информатизации России
История работ по правовой информатизации берет начало в середине 1970-х годов, когда в соответствии с решениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР был дан старт этому направлению работ. Головная роль в решении поставленных задач была отведена Министерству юстиции СССР, при этом министерстве целевым назначением был создан Научный центр правовой информации. До начала 1990-х гг. именно это ведомство занималось проблематикой правовой информатизации.
К началу 1990-х гг. Министерству юстиции удалось создать заслуживающие внимания информационные фонды правовых актов СССР и РСФСР, были сформированы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако существующая в то время идеология развития и ведомственная принадлежность систем связи и телекоммуникаций не позволяли осуществлять широкое информационно-правовое обеспечение деятельности органов власти государства и общества.
В мае 1994 года проблематика работ по правовой информатизации России была включена в составе основных задач ФАПСИ в утвержденное Президентом Российской Федерации Положение о Федеральном агентстве правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации.
В достаточно сжатые сроки совместно с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации были разработаны технология и программные средства ведения эталонного банка данных правовой информации. Первичное поступление текстов правовых актов в НТЦ «Система» для пополнения эталонного банка было организовано в соответствии с официальными перечнями рассылки правовых актов федеральных органов государственной власти. Помимо этого были развернуты работы по информационному наполнению эталонного банка ретроспективными фондами.
В эталонный банк включены указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, федеральные законы и федеральные конституционные законы Российской Федерации, правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, правовые акты Конституционного Суда Российской Федерации (с 1992 г. по н.в.).
В целях реализации поставленных задач была разработана и практически реализована совместная с издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации технология формирования очередных номеров официальных и периодических изданий в машиночитаемом виде.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 октября 1994 г. N 1181 ФАПСИ было поручено осуществлять через НТЦ «Система» информационно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение этого постановления были разработаны и утверждены руководством ФАПСИ Положение по информационно-правовому обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной власти и план его реализации. Указанные документы составили основу для организации и осуществления информационно-правового взаимодействия ФАПСИ с федеральными органами государственной и исполнительной власти.
Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 1995 г. N 808 была утверждена президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации», разработанная в соответствии с Концепцией правовой информатизации России. Реализация президентской программы «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации» возлагалась на ФАПСИ, НТЦ «Система» и НЦПИ при Минюсте России.
Основными задачами, которые ФАПСИ решало в первоочередном порядке в рамках координации работ и проведения государственной политики в области правовой информатизации России, являлись:
По образу и подобию президентской программы в субъектах Российской Федерации были приняты в ряде регионов собственные программы правовой информатизации. Непременными участниками реализации этих программ были территориальные органы ФАПСИ, которым отводилась головная роль.
В 1998 году был получен первый опыт использования ГСРПА для организации и проведения широких обсуждений наиболее значимых для страны и общества законопроектов. Совместно с профильными комитетами и аппаратами Государственной Думы успешно было проведено обсуждение проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Несколько позже по аналогичной схеме будет организовано обсуждение проектов Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 была утверждена новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Среди национальных интересов во внутриполитической сфере были определены интересы в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, единства правового пространства и правопорядка.
Концепция правовой информатизации России, головная роль ФАПСИ в её реализации полностью оказались соответствующими национальным интересам государства в области безопасности.
К этому времени помимо государственного сектора правовой информатизации эффективно работали коммерческие организации, оказывающие информационно-правовые услуги, в первую очередь, НПП «Гарант», «АО «Консультант Плюс», ИПК «Кодекс».
В государственном секторе правовой информатизации чётко обозначилось неоспоримое лидерство ФАПСИ. Информационно-правовые системы (ИПС) ФАПСИ несколько уступали по сервисным возможности коммерческим системам, но за счёт безвозмездности предоставления и надежности имели свое достойное место в органах государственной власти и других государственных организациях.
В 2002 году ФАПСИ была создана новая ИПС «Законодательство России» и как электронное периодическое издание «Эталонный банк правовой информации «Законодательство России» прошла государственную регистрацию в Минпечати России, заменив собой достаточно долго и успешно поработавшую ИПС «Банк правовых актов».
С 1 июля 2003 года функции и задачи ФАПСИ в части правовой информатизации России были переданы созданной Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации (Спецсвязь России).
В августе 2004 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» была проведена реорганизация ФСО России.
Одновременно этим Указом было утверждено Положение о ФСО России, в соответствии с которым в качестве одной из основных задач ФСО России определена задача осуществления государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координации работ, производимых в этой сфере.
Указом Президента Российской Федерации от 22 марта 2005 г. № 329 были внесены изменения в правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам правовой информатизации России, головная роль в реализации работ по правовой информатизации была возложена на ФСО России.
Можно констатировать, что к настоящему времени завершен условный первый этап работ по правовой информатизации России, начатый ФАПСИ в 1994 году с «нулевого цикла». Создание ГСРПА на практике реализовало основные теоретические положения Концепции правовой информатизации России, что позволяет в настоящее время реально приступить к дальнейшему решению задач, определённых Концепцией.